ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ: ПОПЕРЕДНІЙ ПРОЕКТ СПІЛЬНОЇ ОЦІНКИ ЗАКОНОПРОЕКТУ "ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ"
Текст законопроекту часом є занадто деталізованим і занадто складним
Страсбург, 12 вересня 2011 року
Точка зору № 635/2011
ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)
ТА
ОРГАНІЗАЦІЯ З БЕЗПЕКИ ТА СПІВРОБІТНИЦТВА В ЄВРОПІ /
БЮРО З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУТІВ ТА ПРАВ ЛЮДИНИ
(ОБСЄ/БДІПЛ)
ПОПЕРЕДНІЙ ПРОЕКТ СПІЛЬНОЇ ОЦІНКИ ЗАКОНОПРОЕКТУ "ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ" на основі коментарів, які надали Айварс Ендзінс (член Венеціанської комісії від Латвії) Срджан Дарманович (член венеціанської комісії від Чорногорії) Дон Біссон (юридичний експерт ОБСЄ/БДІПЛ)
І. Вступ
1. 23 червня 2011 року міністр юстиції України О.Лавринович звернувся до Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ з проханням надати коментарі щодо тексту проекту Закону України № "Про вибори народних депутатів України" (Doc. CDL/REF (2011) 034) - тут й надалі - "законопроект".
2. Законопроект було підготовлено Робочої групою з реформування та кодифікації виборчої законодавчої бази з метою її приведення у відповідність з демократичними стандартами в рамках виконання Указу Президента від 2 листопада 2010 року (Указ Президента України №1004/2010 "Про Робочу групу з питань удосконалення законодавства про вибори"). До складу Робочої групи увійшли представники різних державних інституцій, парламентарі, представники громадянського суспільства, науковці, українські правники та експерти з конституційного права. Запрошення на участь в засіданнях робочої групи також направлялися міжнародним експертам.
3. Попередній проект оцінки базується на неофіційному перекладі законопроекту англійською, який було представлено українською владою. Розглянутий переклад містить 114 статей на 174 сторінках. Ця спільна оцінка не може гарантувати точності перекладу, що розглядався, зокрема в частині нумерування статей, пунктів, підпунктів та застережень. На будь-яку правову оцінку законів, текст яких перекладено, може вплинути інтерпретація, яка склалася в ході перекладу.
4. Раніш дана спільна оцінка Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ , а також чисельні звіти про хід виборів та виборчого процесу від попередніх місій спостерігачів за виборами ОБСЄ/БДІПЛ в Україні створюють хорошу базу для розуміння розвитку виборчого законодавства в Україні. Законопроект інкорпорує деякі попередні рекомендації Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, однак, в деяких сферах законопроект може бути покращено.
5. Ця оцінка також має читатися з огляду на такі документи:
• Документ щодо Копенгагенської зустрічі Конференції з людського виміру Наради з безпеки та співробітництва в Європі (29 червня 1990 року).
• Кодекс належної практики у виборчих справах. Настанови та пояснювальні записки, ухвалені Венеціанською комісією на її 52-ій сесії (Венеція, 18-19 жовтня 2002 року).
• Попередні оцінки та спільні висновки Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ.
• Остаточний звіт місії спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ, про який зазначено вище.
6. Ця оцінка не містить коментарів щодо законодавчого процесу, який сформується внаслідок імплементації цього законопроекту. Однак, є встановлений принцип, що законодавство, яке регулює фундаментальні права, такі як право на чесні та вільні вибори, має ухвалюватися відкрито після публічних дебатів і за широкої підтримки з тим, щоб забезпечити довіру до виборчих процесів. Процес широких публічних консультацій сприяє довірі громадськості до результатів виборів.
7. Ця оцінка надається з метою допомогти українські владі, політичним партіям та громадянському суспільству в їх зусиллях розробити надійну та адекватну законодавчу базу для демократичних виборів.
8. Ця оцінка обговорюватиметься Радою за демократичні вибори на її засіданні (Венеція, 13 жовтня 2011 року) та 88-й сесії Венеціанської комісії (Венеція, 14-15 жовтня 2011 року).
ІІ. Резюме
9. Цей законопроект стосується лише виборів до парламенту України і як такий він не відповідає положенням резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1755 (параграф 7.1.1) від 10 жовтня 2010 року і довгостроковим рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо того, що всі правила, які регулюють вибори, мають бути кодифіковані в єдиний виборчий кодекс для того, щоб гарантувати уніфікованість процедур, які застосовуються на виборах всіх рівнів. Тим не менш, цей законопроект також є спробою покращити чинний закон про вибори до парламенту України і містить позитивні аспекти, які мають бути застосовані до виборів всіх рівнів в Україні.
10. Незважаючи на те, що законопроект містить певну кількість попередніх рекомендацій Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, деякі сфери законопроекту мають бути покращені при внесенні в нього поправок, які містяться в попередніх звітах та оцінках і які ще не було включено.
11. Законопроект передбачає в деталях регулювання парламентських виборів в Україні і намагається попередити більшість надзвичайних випадків, які могли б виникнути під час виборчого періоду. Текст законопроекту часом є занадто деталізованим і занадто складним, що може створити проблеми з його розумінням та імплементацією виборчими комісіями.
12. До позитивних змін в законопроекті можна віднести:
• ЗМІ надається необмежений доступ до всіх публічних заходів та подій, які мають відношення до виборів, засідань виборчих комісій, приміщень виборчих дільниць в день виборів.
• Голова, заступник голови та секретар окружної виборчої комісії (ОВК) до того, як обійняти свою посаду, мають в обов’язковому порядку пройти навчання, яке проводить Центральна виборча комісія (ЦВК).
• Члени комісій, які не погоджуються з рішенням, мають два дні для того, щоб надати свої письмові коментарі та викласти особливу думку, які додається в додатку до протоколу.
• Законопроект скасовує положення, які надають партіям, що висунули члена виборчої комісії, необмежене право відкликати цього члена комісії без жодних підстав.
• Право дільничних виборчих комісій (ДВК) вносити додаткових виборців до списку виборців в день вибору скасовується. Виборці можуть бути включені у виборчі списки лише на підставі рішення суду.
• Можливість участі у виборах незалежних кандидатів.
• На відміну від попередніх законів, цей законопроект не містить положень, які дозволяють подавати скаргу лише до виборчої комісії вищого рівня або до суду.
13. Однак, в цьому законопроекті залишилися невирішеними ціла низка питань, які порушувалися в попередніх звітах Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, а також в спільних оцінках ОБСЄ/БДІПЛ. Слід приділити увагу тому, щоб включити ці рекомендації в законопроект, перш ніж він буде переданий на розгляд парламенту. До цих питань належить:
• Обмеження права підтримувати кандидата, якого було засуджено за навмисний злочин незалежно від тяжкості скоєного злочину, що суперечить зобов’язанням ОБСЄ, чисельним рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ у виборчій сфері, належній практиці та іншим міжнародним стандартам.
• Відсутність чітких критеріїв та термінів для визначення меж виборчих округів.
• Відсутність чіткого визначення можливості оспорювання результатів виборів.
• Відсутність надання до і після виборів повної інформації про джерела фінансування кампанії та суми фінансових внесків, а також про статті і суми видатків в рамках кампанії. Також не передбачено незалежного моніторингу фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Законопроект також не передбачає ефективних пропорціональних та стримуючих санкцій за порушення положень щодо фінансування виборчих кампаній.
• Певні положення законопроекту обмежують свободу слова, що суперечить зобов’язанням ОБСЄ, рекомендаціям та оцінкам Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ й іншим міжнародним стандартам.
• Максимальна кількість виборців, які можуть голосувати на виборчій дільниці, збережено на рівні 2,5 тисячі осіб.
• Спостерігачам дозволяється "вживати всіх необхідних заходів для припинення незаконних дій протягом голосування та підрахунку голосів на ДВК".
• Дві або більше міжнародних груп спостерігачів, які прагнуть скоординувати свою діяльність мають отримати відповідне попереднє схвалення ЦВК.
• Члени дільничних виборчих комісій мають підписувати виборчий бюлетень перед наданням його виборцю для надання йому чинності.
• Проект містить положення, що дозволяють дільничним виборчим комісіям оголошувати результати недійсними на основі довільних стандартів недопустимих зловживань, які можуть становити прийнятний рівень фальсифікації.
14. В рамках зазначеної спільної позиції Венеціанська комісія та Бюро ОБСЄ з питань демократичних інститутів і прав людини надають на розгляд органів влади України відповідні рекомендації в підтримку їхніх зусиль для вдосконалення виборчого законодавства та приведення його у відповідність із зобов’язаннями в рамках ОБСЄ та міжнародними стандартами.
ІІІ. Коментарі до тексту проекту закону
15. Проект закону запроваджує нову виборчу систему для проведення парламентських виборів в Україні. З моменту проголошення незалежності України в 1991 році парламентська виборча система неодноразово змінювалася:
• До 1998 року всі депутати обиралися в одномандатних округах.
• В 1998 році було запроваджено змішану систему, за якої половина з 450 депутатів обиралася за пропорційним представництвом, а інша половина – в одномандатних округах.
• В 2004 році було запроваджено систему пропорційного представництв аза партійними списками з використанням закритих списків. Вона застосовувалася в ході чергових парламентських виборів в 2006 році та в ході дострокових парламентських виборів в 2007 році.
16. Після дострокових виборів в 2007 році влада України залучилася до діалогу з різними міжнародними інституціями стосовно можливого вдосконалення виборчої системи України, включаючи Парламентську асамблею Ради Європи, Венеціанську Комісію, та ОБСЄ/БДІПЛ. В ході проведення обговорень стосовно виборчої реформи Венеціанська комісія запропонувала запровадити пропорційну систему на основі множинних регіональних округів, що могло усунути недоліки як пропорційної системи за одномандатними округами, так і змішаної системи, що застосовувалася на виборах в 1998 та 2002 роках. Парламентська асамблея Ради Європи в своїй Резолюції №1755 від 2010 року (параграф 7.1.1) надала рекомендації, що "виборча реформа має передбачати не тільки прийняття нового виборчого кодексу, але також запровадження нової виборчої системи, і повторює свою рекомендацію щодо необхідності запровадження виборчої системи, яка складається з пропорційної системи на основі відкритих списків та множинних регіональних виборчих округів".
17. Проект закону являє собою повернення до змішаної виборчої системи, яка застосовувалася в Україні в 1998 та 2002 роках. Проект закону передбачає запровадження змішаної пропорційно-мажоритарної виборчої системи, згідно з якою половина депутатів має обиратися за списками політичних партій в єдиному загальнодержавному окрузі, а інша половина має обиратися в одномандатних округах (в один раунд).
18. Такі часті зміни виборчої системи не сприяють стабільності нормативної бази в сфері виборчого права та виборчої системи, загалом. Обрання виборчої системи є суверенним правом кожної держави; однак, вона має обиратися та погоджуватися в рамках широких та відкритих обговорень а парламенті за участю всіх політичних сил. Оскільки проект закону знову запроваджує систему, яка використовувалася протягом парламентських виборів 1998 та 2002 років, в ньому мають враховуватися недоліки виборчого процесу, виявлені національними та міжнародними експертами і спостерігачами в ході зазначених виборів. Зміна системи не має сприйматися такою, що підриває довіру виборців, політичних партій та громадянського суспільства до виборчого процесу.
А. Основоположні принципи
19. Стаття 2(5) визначає положення, які гарантують участь у виборчому процесі та рівність прав і можливостей кандидатів і політичних партій. Стаття 11 визначає основоположні принципи, на основі яких має засновуватися виборчий процес. Вона містить імперативне положення про те, що ставлення до політичних партій і кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, установ і організацій та державних посадових осіб має бути неупередженим.
20. В Статті 9(1) проекту закону встановлюється право бути обраним за умови проживання на території України протягом останніх п’яти років. Ця вимога щодо проживання є надмірною і непотрібною. В принципі, вимога щодо тривалості проживання може стосуватися громадян, які балотуються на місцевих або регіональних виборах, і обов’язків період проживання не має перевищувати шести місяців. Більш тривалий період може вимагатися лише в цілях захисту прав національних меншин. Таким чином, слід розглянути питання щодо скорочення терміну вимоги щодо тривалості проживання на території України.
21. Стаття 9(4) забороняє всім громадянам, яким було пред’явлено обвинувачення у скоєнні навмисного злочину, бути призначеними або обраними до парламенту, окрім випадків скасування вироку. Це виключає пасивні виборчі права в зв’язку з пред’явленням обвинувачення у вчиненні навмисного злочину, незалежно від сутності або тяжкості вчиненого злочину. Обмеження виборчих прав загальних категорій громадян без врахування конкретних фактів, що стосуються особи, не відповідає загальноприйнятій міжнародній практиці. Позбавлення пасивних виборчих прав має відбуватися лише якщо особі було пред’явлено обвинувачення у вчиненні настільки тяжкого злочину, що позбавлення політичних прав є дійсно пропорційним скоєному злочину. Таким чином, ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційська комісія рекомендують, щоб це обмеження було вузько визначено для застосування лише до осіб, яким було пред’явлено обвинувачення в скоєнні тяжких злочинів.
22. В статті 13 стверджується, що парламентські вибори мають бути підготовлені і проведені публічним і прозорим чином. Позитивним є те, що рішення виборчих комісій й органів виконавчої влади щодо прав виборців мають оприлюднюватися через друковані ЗМІ або за допомогою інших засобів. Це сприятиме збільшенню прозорості, якщо в цій статті чітко вимагатиметься опублікування всіх рішень на веб-сайті ЦВК.
В. Територіальна організація виборів
23. В Статті 18 закон про вибори вимагає створення одного загальнонаціонального виборчого округу, який охоплює всю територію України, та певної кількості виборчих округів, створених за кордоном, а також 225 одномандатних округів, створених Центральної виборчою комісією. Відхилення в кількості зареєстрованих виборців в одномандатних округах не може перевищувати 10% від загальної кількості виборців в одномандатному окрузі.
24. Проект закону не визначає яких-небудь критеріїв, якими ЦВК має керуватися у визначенні меж виборчих округів. Є ризик того, що в разі зневажання адміністративно-територіального розподілу країни при визначенні меж виборчих округів може бути завдано шкоди співробітництву окружних виборчих комісій з державними органами, які опікуються Державним реєстром виборців. Повноваження органів, які опікуються Державним реєстром виборців, обмежені кордонами адміністративно-територіальних одиниць. Рекомендується передбачити в законі чіткі критерії для визначення меж виборчих округів та поважати адміністративно-територіальний розподіл країни.
25. В той же час, позитивним сигналом в контексті збільшення прозорості є декілька положень, які вимагають, щоб інформація стосовно створення виборчих округів і дільниць публікувалася ЦВК й окружними виборчими комісіями в національних і регіональних СМІ. Це гарантуватиме, що виборці будуть поінформовані в національних і регіональних ЗМІ щодо створення округів і дільниць та їхнього розташування. Рекомендується, щоб вся необхідна інформація була розміщена також на веб-сайті ЦВК.
26. Втім, проект закону не врегульовує питання крайнього строку для формування виборчих округів. Обумовлюється, що окремий закон, який буде прийнято не пізніше, аніж через три місяці після ухвалення закону про вибори, регулюватиме це питання. Це може бути проблематичним, оскільки є ризик того, що визначення меж округів затягнеться і різноманітні політичні сили не матимуть достатньо часу для підготовки до парламентських виборів 2012 року.
27. Відповідно до Статті 19 (3), голосування відбувається на виборчих дільницях, які охоплюватимуть від 20 до 2500 виборців. ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційська комісія попередньо рекомендували скоротити це число, аби зменшити проблему перенаселення. В той час як будь-яке скорочення кількості виборців по дільницях передбачатиме додаткові фінансові витрати, владі слід проаналізувати, чи не компенсується це тими позитивними наслідками, які скорочення кількості виборців матиме для практичних аспектів застосування універсального права голосу, як це гарантується проектом закону.
28. Законопроект встановлює, що закордоном немає окремих виборчих округів (Стаття 22). Виборчі дільниці за кордоном будуть створені Центральною виборчою комісією в межах встановленого одномандатного округу згідно з пропозицією міністра закордонних справ України. Таке значне збільшення кількості виборців в одному з одномандатних округів може порушити принцип рівного представництва.
С. Виборчі комісії
29. Трирівневу систему виборчих комісій входять Центральна виборча комісія, окружні виборчі комісії та дільничні виборчі комісії, збережено в законопроекті. В цій ієрархічній системі Центральна виборча комісія є головним наглядовим органом комісій нижчого рівню. Законопроект включає поправки до Закону України "Про Центральну виборчу комісію".
30. Стаття 25 (3) затверджує те, що ЦВК юридично не несе відповідальність за діяльність окружних виборчих комісій, незважаючи на те, що вона володіє правом здійснювати нагляд за їх діяльністю. Припускається, що у внутрішньому законодавстві є легітимна причина такого розмежування. Рекомендовано внести роз’яснення щодо цієї статті.
31. Стаття 26 (3) включає в себе детальний перелік осіб, які не можуть бути членами окружних виборчих дільниць або територіальних виборчих дільниць. Вона забороняє бути членом виборчої комісії особам, що скоїли навмисний злочин. Це обмеження має надзвичайно широкий характер і не є пропорціональним як і у випадку з пасивним виборчим правом. Мають бути висловлені міркування стосовно змін в цьому розділі, які відображатимуть зв'язок між типом і тяжкістю скоєного злочину та обов’язками, пов’язаними із діяльністю члена виборчої комісії.
32. Статтею 26 (6) передбачено, що "Особа може бути призначена на посаду голови, заступника голови або секретаря окружної виборчої дільниці тільки за умовою, якщо він/вона пройшла навчання для керівників окружних виборчих комісій, організоване ЦВК." Крім того, секретар повинен володіти державною мовою на рівні, необхідному для ведення протоколів окружних виборчих дільниць. Це є позитивними змінами, втім, через це положення виникає низка питань, на приклад, як обираються кандидати на навчання та коли оголошується розклад цих навчань.
33. Позитивним є те, що було вилучено положення, що зобов’язувало окружні виборчі комісії сприяти організації зустрічей з кандидатами в рамках виборчої кампанії.
34. Формування ЦВК регулюється Законом України "Про Центральну виборчу комісію". Проект закону передбачає політичну систему висування кандидатів на посади до виборчих комісій більш низького рівня. Позитивним є те, що перелік партій, які можуть висувати кандидатів до виборчих комісій, було розширено, для того, щоб включити усі політичні партії, а не тільки ті, що представлені в парламенті. Кандидатури до складу кожної дільничної виборчої комісії закордонної виборчої дільниці вносить МЗС України.
35. В статтях, які стосуються формування дільничних та окружних виборчих комісій, не зазначені спеціальні умови для досягнення гендерної рівності. Отже, слід визначити такі спеціальні умови.
36. Окружні виборчі комісії формуються ЦВК і чисельність їх має становити від 12 до 18 осіб. Дільничні виборчі комісії формуються окружними виборчими комісіями у складі: 10-18 осіб для малих виборчих комісій, 14-20 осіб для середніх виборчих комісій та 18-24 для великих виборчих комісій. Необхідно скоротити встановлену верхню межу чисельності складу окружних виборчих комісій, а також верхню та нижню межу чисельності складу дільничних виборчих комісій для того, щоб досягти узгодженості діяльності комісій. Це сприятиме покращенню роботи дільничних та окружних виборчих комісій та вирішенню питання надмірної кількості представників дільничних виборчих комісій в день виборів, особливо беручи до уваги велику кількість виборців на деяких виборчих дільницях та обмежену кількість цих дільниць.
37. Кожна партія, яка висуває кандидатів на членство в дільничні та окружній виборчі комісії, має право на пропорційну частку на управлінські посади (статті 27 (9 та 10) та 28 (10 та 11). Частка на управлінські посади для кожної партії залежить від співвідношення членів комісій, які висуваються партіями. Детальна процедура розподілення управлінських посад серед партій має визначатися ЦВК. Позитивним є те, що проект закону передбачає встановлення приблизної рівності під час територіального розподілення управлінських посад серед партій.
38. Під час висування кандидатур на посади до дільничних та окружних виборчих комісій, партії мають надати інформацію про кандидата на цю посаду, а саме: володіння ним державною мовою, данні про його освіту, професію, досвід роботи у виборчих комісіях, а також підтвердження того, що він пройшов обов'язковий курс підготовки в ЦВК (стаття 26). Зазначене передбачає, що існують певні критерії для обрання кандидатів на посади до виборчих комісій.
39. Відповідно до статей 30 та 31 (7) виборчі комісії більш високого рівня уповноважені скликати засідання для представників виборчих комісій більш низького рівня. Це може бути зроблене на підставі письмової заяви 1/3 від складу комісії. Стаття 33 (5) визначає встановлення кворуму на засіданні комісій на рівні не менше половини від їх складу. Згідно з пунктом 10, рішення на засіданнях приймаються в ході "відкритого голосування за участю більшості від присутніх". Поєднання цих двох положень може призвести до зловживань, оскільки існує можливість прийняття рішень меншістю від їх складу.
40. Стаття 33 (6) та (7) містить позитивні вимоги, а саме всі члени виборчих комісій повинні отримувати повідомлення про час, місце та порядок денний засідань принаймні за день до виборів, і в будь-якому випадку вони повинні отримати необхідну документацію до початку засідання.
41. Члени виборчої комісії, які не згодні з рішенням комісії, мають право підготувати коментар у письмовій формі впродовж двох днів засідання. Цей коментар повинен прикріплюватися до протоколу засідання. Це є позитивним кроком, оскільки він дозволяє зробити документацію засідань виборчої комісії доскональною та спростити перегляд рішень виборчої комісії при апеляції. Рішення виборчої комісії можуть скасовувати виборчі комісії вищого рівня або суд. Виборчі комісії віщого рівня мають особливе право замінювати рішення виборчої комісії нижчого рівня власним рішенням.
42. Стаття 34 дозволяє представникам партії бути присутніми на засіданнях центральної виборчої комісій з правом дорадчого голосу. Вона також містить список осіб, які можуть бути присутні на засіданнях центральної виборчої комісії без дозволу, до складу якого входять кандидати та їх довірені особи, офіційні місцеві та міжнародні спостерігачі, а також представники засобів масової інформації. Стаття також роз‘яснює, що ті ж самі особи мають право бути присутніми без дозволу на засіданнях окружних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій, а також і під час підрахунку голосів і підготовки результатів голосування.
43. Позитивним моментом є те, що в Статті 35 визначається, що протоколи всіх засідань виборчої комісії мають бути в письмовій формі. Однак, немає жодних посилань на публічний доступ до протоколів засідань. Протоколи виборчих комісій мають бути доступними для всіх учасників виборчого процесу за їх запитом.
44. В Статті 35 зазначається яка інформація має міститися в рішеннях виборчих комісій. Це має гарантувати, що позивачі отримають всю необхідну інформацію для оскарження рішення виборчої комісії, і що відповідність дій закону буде дотримана.
45. Іншим позитивним кроком в підвищенні прозорості виборчого процесу є те, що Стаття 35(5) передбачає те, що будь-яке рішення виборчої комісії має бути публічно доступним на інформаційному стенді виборчої комісії не пізніше ранку наступного дня ухвалення цього рішення. Інформаційний стенд виборчої комісії повинен розміщуватися в приміщенні виборчої комісії в місці, до якого громадськість має безперешкодний доступ. Рекомендується включити вимогу, щоб всі рішення виборчої комісії оприлюднювалися також на веб-сайті ЦВК.
46. В Статті 36 роз‘яснюється, що члени виборчих комісій повинні дотримуватися конституції та законів при виконанні своїх обов‘язків. Вони мають право отримувати відпустку на своєму місці роботи для участі в діяльності виборчої комісії і не можуть бути звільнені або переведені на нижчу посаду своїм роботодавцем за виконання своїх обов‘язків як члена виборчої комісії. Стаття 36(7) містить повний та чіткий перелік прав членів виборчої комісії. Він включає право доступу до всієї інформації та документації виборчої комісії та право участі в повній мірі в засіданнях виборчої комісії та прийнятті рішень. Членам виборчих комісій забороняється проводити кампанію на користь чи проти будь-якого кандидата. Вони також не можуть публічно надавати оцінку діяльності політичної партії, яка бере участь у виборах.
47. Варто зазначити, що проект закону не містить положення, яке наділяє партію, що призначає свого члена виборчої комісії, необмеженим правом безпідставно його звільняти. Це вирішить проблему здійснення тиску на членів виборчої комісії чи погроз усуненням їх від виконання обов’язків, якщо вони не голосуватимуть відповідно до вказівок партії, яка їх призначила. Члени комісії мають діяти неупереджено, незалежно від політичних мотивів. Ця зміна задовольняє попередні рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської комісії.
48. Стаття 37(10) передбачає звільнення голови, заступника голови чи секретаря окружної чи дільничної виборчої комісії, якщо вони не виконують покладені на них обов’язки, і дві третини членів відповідної комісії подають вмотивоване подання про їхнє звільнення до виборчої комісії, яка утворила цю окружну чи дільничну виборчу комісію. Рекомендується встановити чіткі критерії, на основі яких керівництво виборчих комісій може бути звільнене, щоб не допустити порушення цього положення.
D. Списки виборців
49. Попередні списки виборців складаються органами ведення Державного реєстру виборців відповідно до Закону України "Про Державний реєстр виборців" та у порядку, встановленому ЦВК. Списки виборців друкуються у двох примірниках, один зберігається в окружній виборчій комісії, а другий передається до дільничної виборчої комісії з метою загального ознайомлення виборців. Виборець може звернутися із заявою про внесення змін до його/її особистих даних або даних про іншого виборця. Якщо дані про виборця оскаржуються іншим виборцем, він/вона має бути поінформований про це і отримати можливість оскаржити заяву про внесення змін.
50. ЦВК є відповідальною за зміст та ведення Державного реєстру виборців. Департамент Державного реєстру виборців ЦВК забезпечує програмне забезпечення, технічну підтримку і безпеку інформації в Державному реєстрі виборців. Водночас, 755 органів ведення Державного реєстру виборців по всій країні вносять до нього дані.
51. Відкріпні талони не передбачені, однак передбачено відносно просту процедуру для виборців, які тимчасово змінили адресу свого перебування на час виборів без зміни свого місця проживання, якщо вони не в змозі голосувати на своїй постійній дільниці. Це також стосується виборців, які тимчасово перебуватимуть за кордоном на день виборів. Заява подається до відповідної окружної чи дільничної виборчої комісії і потім передається ними до органів ведення Державного реєстру виборців не пізніше ніж за 5 днів до дня виборів.
52. Члени окружних виборчих комісій мають бути внесені до списку виборців виборчої дільниці, яка є найближчою до місця розташування окружної виборчої дільниці. Члени дільничної виборчої дільниці мають бути внесені до списку виборців виборчої дільниці, членами комісії якої вони є.
53. Відповідно до попередніх рекомендацій Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, дільничні виборчі комісії були позбавлені права вносити зміни в списки виборців у день виборів (окрім коригування технічних описок). Внесення будь-яких змін або уточнень до списків виборців у день виборів, які можуть вплинути на можливості виборця проголосувати, можливе лише за наявності судового рішення або на підставі відповідного повідомлення органу ведення Державного реєстру виборців. Дільничні виборчі комісії можуть виправляти лише неточності та технічні описки, пов’язані з неправильним написанням прізвищ, власних імен та по-батькові, дати народження, номеру будинку або квартири в разі, якщо, незважаючи на такі технічні описки, є зрозумілим, що до списку виборців включено саме того виборця, який прибув на виборчу дільницю для голосування.
54. В проекті закону передбачені заходи, спрямовані на боротьбу з багаторазовим голосуванням та іншими видами махінацій, пов’язаних із списком виборців. Запровадження цих заходів має збільшити точність списків виборців, якщо імплементація проекту закону буде повною та послідовною. Проектом закону передбачено надання визначеними державними органами та інститутами оновлених даних органам ведення Державного реєстру виборців для перевірки попередніх списків виборців. Окрім того, органи ведення Державного реєстру виборців мають виступати в якості центрального збирача інформації про всі зміни у списках виборців.
Е. Фінансування виборів
55. Всі витрати на передвиборчу кампанію мають здійснюватися за рахунок коштів виборчих фондів партій або незалежного кандидата. Партії та кандидати зобов’язані відкрити рахунок свого виборчого фонду не пізніше ніж на десятий день з дня реєстрації в ЦВК. Кожен виборчий фонд повинен мати призначеного розпорядника коштів, який відповідатиме за облік та контроль дотримання законодавства при виділені коштів із цього фонду.
56. Виборчі фонди кандидатів та партій мають формуватися за рахунок власних коштів партії та добровільних внесків фізичних осіб. Виборчі фонди кандидатів у депутати в одномандатних округах мають формуватися за рахунок його/її власних коштів та добровільних внесків фізичних осіб. Оскільки в проекті закону не врегульовано питання стосовно благочинної безоплатної допомоги, можна припустити, що її надання не дозволене. Якщо в проекті вищезгадане питання не було врегульовано спеціально, це може обмежити можливості людей, які не можуть зробити грошових внесків до виборчих фондів, брати участь в політичному житті через підтримку передвиборчих кампаній. Однак благочинну безоплатну допомогу не слід забороняти лише тому, що її надання не можна відстежити через рахунки виборчих фондів. Рекомендується дозволити надання благочинної безоплатної допомоги в рамках політичних кампаній, за умови запровадження суворих вимог щодо підзвітності.
57. В проекті закону не визначено конкретних меж витрат, які партії або окремі кандидати у депутати в одномандатних округах можуть здійснити для ведення передвиборчої кампанії. Як було зауважено в Загальному коментарі №25 Комітету ООН з питань захисту прав людини, "Встановлення раціональних меж витрат на кампанію може бути виправдане у випадках, коли необхідно гарантувати, що неспіврозмірні витрати кандидатів або партій не вплинуть на вільний вибір виборців або демократичні процеси". Відсутність чітко визначених меж витрат на передвиборчу кампанію може бути вигідною для заможних кандидатів і партій та може відвернути від участі у виборах партії та кандидатів, які відчувають брак фінансових ресурсів. Слід розглянути питання про визначення раціональних меж витрат.
58. Добровільні внески з боку фізичних осіб на адресу партії не можуть перевищувати чотирьохсот мінімальних розмірів зарплат (приблизно 36 тис. євро), а на адресу кандидата у депутати в одномандатному окрузі – двадцяти мінімальних розмірів зарплат (приблизно 1800 євро). Внески з боку іноземних громадян, анонімних жертводавців та юридичних осіб заборонені.
59. Стаття 50(10) наголошує, що банківська установа повинна повертати партії будь-які невикористані кошти на підставі запиту цієї партії. З іншого боку, будь-які невикористані кошти на рахунку кандидата від одномандатного округу будуть переведені до державного бюджету. Немає логіки у різному відношенні до невикористаних коштів партії та кандидата від одномандатного округу, слід винести на розгляд питання припинення такої дискримінаційної практики.
60. Стаття 49(9) забороняє здійснення будь-яких виплат з поточних рахунків кандидатів після 15:00 у переддень виборів. Це може виявитися занадто суворим обмеженням, оскільки кандидати повинні мати час на оплату усіх рахунків, які можуть надійти після встановленого часу. Було б більш правильним заборонити будь-які нові витрати чи сплату нових рахунків, пов’язаних з проведенням передвиборчої кампанії, які були здійснені після встановленого кінцевого терміну.
61. Розпорядник виборчого фонду партії зобов’язаний не пізніш як на 15-й день після дня виборів подати до ЦВК фінансовий звіт у затвердженій формі. Цей звіт повинен бути надісланий на веб-сайт ЦВК. Як раніше рекомендували ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія, закон повинен вимагати оприлюднення до і після виборів інформації щодо джерел, обсягів фінансових внесків, а також видів та обсягів витрат виборчого фонду партії протягом кампанії. Це забезпечить вчасне і відповідне інформування громадськості щодо фінансування передвиборчої кампанії і збільшить прозорість процесу.
62. Нагляд за дотриманням учасниками виборів правових вимог щодо надання звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів виконує ЦВК. Однак, немає інформації про те, які заходи повинна проводити ЦВК в зв’язку з цими звітами, також не передбачено кінцевого терміну їх перевірки. Проект не встановлює відповідальності за непредставлення таких звітів. Як зазначалося в Рекомендаціях 2003(4) Комітету міністрів Ради Європи: "Країни повинні забезпечувати незалежний моніторинг фінансування політичних партій та передвиборчих кампаній. Незалежний моніторинг повинен включати нагляд за рахунками політичних партій та витратами в рамках передвиборчих кампаній , а також представляти і публікувати їх." Закон повинен передбачати незалежний моніторинг фінансування політичних партій та передвиборчих кампаній. Він також має встановлювати ефективні, пропорційні та переконливі санкції за порушення положень щодо фінансування передвиборчих кампаній.
63. Два пункти (Стаття 47, пункти 2 і 4) вимагають, щоб плата членам виборчих комісій була не нижчою, ніж середня заробітна плата, яку вони отримують на основному місці роботи, і щоб плата, яку отримують члени виборчих комісій не могла стати причиною скасування чи скорочення виплат по безробіттю чи соціальних пільг, включаючи пенсійні виплати.
F. Висування та реєстрація кандидатів у депутати
64. Відповідно до Статті 52 висування кандидатів розпочинається за 90 днів до дня виборів та завершується за 78 днів до дня виборів. Партії мають право висувати список кандидатів в загальнодержавному окрузі. Кандидати від одномандатних округів можуть висуватися партіями або можуть висуватися самостійно. Особа, яка внесена до списку кандидатів від партії, не може висуватися від одномандатного округу та може бути включена лише до одного партійного списку або висуватися лише від одного одномандатного округа. Однак, кандидати, які не є членами будь-якої партії, можуть висуватися партією та бути внесеними до списку цієї партії. Списки кандидатів в загальнодержавному окрузі реєструються в Центральній виборчій комісії. Кандидати від одномандатних округів реєструються у відповідних окружних виборчих комісіях.
65. Позитивним є те, що Стаття 53 (3) проекту закону вже більше не визначає процедуру формування та ухвалення партійного списку. Отже, партія проводить цей процес відповідно до процедур, визначених в статуті цієї партії.
66. В рамках дотримання попередніх рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської комісії проект закону вводить концепцію незалежних кандидатів від одномандатних округів (Стаття 55).
67. Стаття 63 (2) передбачає, що інформація яка міститься в документах, що надається до Центральної виборчої комісії під час реєстрації кандидатів, повинна бути відкритою та доступною громадськості, але не уточнює, яким саме шляхом вона стає відкритою громадськості. Слід ретельно розглянути пропозицію щодо публікації документів на вебсайті Центральної виборчої комісії.
68. Як зазначається в Статті 60 (3), якщо кандидат від партії або одномандатного округа надає документ, який містить технічні помилки, то ця партія або кандидат може повторно надати виправлені документи не пізніше ніж за 69 днів до дня виборів. Центральна виборча комісія повинна опублікувати список зареєстрованих кандидатів в загальнодержавному окрузі та одномандатних округах в двох газетах.
69. Партії, які висувають список кандидатів, повинні внести задаток еквівалентом в 2000 мінімальних заробітних плат (приблизно 180000 євро), а кандидати від одномандатних округів повинні внести задаток еквівалентом в 12 мінімальних заробітних плат (приблизно 1100 євро). Цей задаток можуть повернути лише ті партії, які виграють право брати участь в розподілі мандатів, а також ті кандидати від одномандатних округів, які виборють місця. Всі інші задатки будуть передані до державного бюджету.
70. Ця фінансова вимога може призвести до меншого рівня участі малих партій та окремих осіб, які висуваються самостійно, які не мають достатніх партійних чи особистих ресурсів, щоб ризикувати втратити задаток. Якщо немає законних, пов’язаних з виборами, причин щодо цієї вимоги, то варто ретельно розглянути питання щодо пониження суми задатку для забезпечення того, щоб всі партії та особи, які мають бажання брати участь у виборах як кандидати були здатними на це.
71. Відповідно до Статті 57, всі кандидати повинні надати довідку про власність та доходи до державного податкового органу. Ці довідки публікуються на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії після реєстрації кандидата.
72. В Статті 60 перераховані причини для Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій відмовити кандидатам в реєстрації. Рішення про відмову повинно містити повний перелік підстав для такої відмови та повинно бути передано представнику партії або іншій особі, яка надала документи. Така дія повинна усунути будь-яку невизначеність щодо причин відмови в реєстрації, а також, при об’єктивному застосуванні, слугувати уніфікованим стандартом для суду в процесі розгляду будь-яких відмов.
73. В Статті 61 (2) міститься перелік характерних причин щодо попередження кандидата чи партії з боку Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій. Видані попередження публікуються в загальнонаціональних, регіональних або місцевих друкованих засобах масової інформації відповідно. Також варто розглянути питання щодо одночасної публікації всіх попереджень на вебсайті Центральної виборчої комісії.
74. Реєстрація кандидата може бути скасована виборчою комісією, яка здійснила їх реєстрацію, через одну з причин, зазначених в Статті 61 (4). При об’єктивному застосуванні ці норми повинні запобігти скасуванню реєстрації кандидата чи партії з довільних причин.
G. Засоби масової інформації та інформаційне забезпечення виборів
75. Стаття 63(1) передбачає, що виборцям повинна надаватися можливість мати доступ до різнобічної, об’єктивної та неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого, поінформованого та вільного вибору. Проект закону передбачає, що під час поширення інформації, яка є передвиборною агітацією, всі виборчі комісії, засоби масової інформації, урядові інститути та органи, громадські об'єднання зобов’язані дотримуватися об’єктивної, неупередженої, збалансованої, достовірної, повної та точної інформації. Центральна виборча комісія повинна схвалити порядок та перелік діяльності щодо забезпечення інформацією виборців про їхні права та обов’язки, а також способи здійснення та захисту цих прав не пізніше, ніж на 10-ий день після початку виборчого процесу.
76. Стаття 13 передбачає, що всі повідомлення про вибори в засобах масової інформації, повинні здійснюватися на засадах неупередженості. Вона також гарантує необмежений доступ засобів масової інформації до всіх публічних подій, пов’язаних з виборами, засідань виборчих комісій та приміщень виборчих дільниць в день виборів.
77. Стаття 66(2) передбачає, що засоби масової інформації мають намагатися отримувати інформацію про події, пов'язані з виборами, яку мають намір оприлюднити, з одного або більше джерел, віддаючи перевагу першоджерелам. Це положення, яке застосовується до засобів масової інформації, є незвичним, оскільки стосується тільки інформації, пов’язаної з виборами. Питання інформаційних джерел засобів масової інформації повинне краще регулюватися законом про телерадіомовлення і повинне застосовуватися завжди, а не тільки під час виборів. Такий вид вимоги може також призвести до самоцензури в засобах масової інформації через їх побоювання порушити закон. Це також може мати негативний вплив на свободу висловлення. Рекомендується переглянути та скасувати це положення.
78. Положення про засоби масової інформації в Статтях 70-72 є детальними і, як видається, сформульовані, щоб досягти рівності можливостей для всіх кандидатів щодо доступу до засобів масової інформації під час виборчої кампанії. Стаття 70(1) забезпечує застосування принципу рівності можливостей щодо проведення передвиборчої агітації за допомогою засобів масової інформації та регулює засоби масової інформації державної та комунальної форм власності.
79. Засоби масової інформації повинні встановлювати та оприлюднювати свої розцінки вартості друкованої площі або одиниці ефірного часу для передвиборчої агітації за 90 днів до дня виборів. Ця інформація повинна бути публічною та надсилатися до Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій. Не дозволяється вносити жодних змін під час проведення кампанії. Засоби масової інформації не можуть пропонувати або надавати знижки кандидатам або партіям. Засіб масової інформації, який надає друковану площу або одиницю ефірного часу для передвиборчої агітації одного кандидата або партії, не може відмовити надати друковану площу або одиницю ефірного часу іншим кандидатам і партіям на тих самих умовах. Висвітлення виборчого процесу в програмах новин та поточних подій має здійснюватися на засадах об’єктивності, неупередженості та збалансованості.
80. Стаття 70 передбачає, що кандидати повинні мати право використовувати засоби масової інформації державної і комунальної форм власності для передвиборчої агітації. Стаття 71 передбачає надання ефірного часу для передвиборчої агітації теле- і радіостанціями державної і комунальної форм власності між 19 та 22 годинами. Положення в нинішньому законі щодо визначення ефірного часу, який надається кандидатам теле- і радіостанціями, не відображено в проекті закону. Ці деталі повинні передбачатися в законі, щоб уникнути будь-якої плутанини щодо того, скільки часу виділено кожному кандидату.
81. Вся передвиборча агітація повинна здійснюватися на підставі угоди, що укладається розпорядником поточного рахунку виборчого фонду з телерадіоорганізацією. Плата за друковану площу та ефірний час в засобах масової інформації повинна перераховуватися на рахунок засобу масової інформації до того, як передвиборча агітація буде оприлюднена. 15% простору в передвиборчій агітації повинне використовуватися, щоб позначити рекламу як політичну з повною інформацією про замовника.
82. Засобам масової інформації забороняється коментувати або оцінювати зміст передвиборчої агітації, діяльності партії або кандидатів в будь-якій формі впродовж 20 хвилин до і після трансляції передвиборчої агітації відповідно до Статті 71(4). Це відрізок часу впливає на свободу висловлення засобів масової інформації і видається занадто обмежувальним. ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанська комісія рекомендують ретельно переглянути це положення.
83. Стаття 73(18) забороняє проводити кампанію в зарубіжних засобах масової інформації на території України та в засобах масової інформації, зареєстрованих в Україні, в яких частка зарубіжної власності становить більше 50%. Це передбачає, що кандидатам забороняється виступати з заявами в рамках кампанії або розміщувати передвиборчу агітацію, націлену на українських виборців закордоном, таким чином, обмежуючи здатність кандидатів охопити виборців, які мешкають закордоном. Оскільки представлення платформи кандидата виборцям є невід'ємною частиною права бути обраним, це положення повинно бути переглянутим. Обмеження також, як видається, порушує право громадян отримувати та передавати інформацію попри кордони, як визначено в пункті 26.1 Московського документа ОБСЄ .
84. Стаття 67 проекту закону зменшує період заборони, під час якого ЗМІ не можуть публікувати опитування громадської думки, від 15 до 10 днів. Це є позитивним кроком, яке відповідає попередній рекомендації Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ. Однак, слід розглянути подальше зменшення періоду заборони оприлюднення результатів опитування громадської думки .
H. Виборча кампанія
85. Стаття 68(12) закликає органи місцевого самоврядування та місцеві виконавчі органи виділити місця для друкування матеріалів передвиборчої агітації. Хоча може здаватися, що тут застосований загальний принцип однакового ставлення до кандидатів, було б краще, якби ця Стаття встановлювала, що виділення місць повинно здійснюватися з додержанням принципу рівних умов. Було б корисно точно визначити друковану площу, на яку має право кожна партія і кандидат, щоб уникнути суперечок.
86. Стаття 73(12) дає партіям і кандидатам право на відповідь, якщо вони вважають, що інформація, оприлюднена телерадіоорганізацією "недостовірна". Хоча право на відповідь може бути позитивним інструментом, щоб дозволити кандидатам чи партіям реагувати на критичні зауваження, які вони вважають безпідставними, це положення необхідно уточнити. Немає чіткого визначення, що розуміється під "недостовірною", отже, телерадіоорганізація і суд не будуть знати, які стандарти їм слід застосовувати для оцінки заявки на відповідь. Відсутність уточнення цього положення може спричинити зловживання кандидатами чи партіями цим правом.
87. Діяльність під час виборчої кампанії є, майже без виключень, проявом права особи на свободу слова і/чи об‘єднань. Україна, згідно з Європейською Конвенцією про захист прав людини і основних свобод, зобов‘язана гарантувати ці права кожному в межах своєї юрисдикції . Будь-яке обмеження цих прав в демократичному суспільстві повинно бути викликане суворою необхідністю і бути рівнозначним. Може бути важко узгодити з цими принципами норму в проекті закону, яка, здається, забороняє іноземним громадянам і особам без громадянства висловлювати свою думку під час виборчої кампанії. Незрозуміло, якою суворою необхідністю викликане таке загальне обмеження в демократичному суспільстві.
I. Гарантії діяльності політичних партій, кандидатів і офіційних спостерігачів
88. Політична партія, чий кандидат зареєстрований в загальнодержавному окрузі, має право делегувати свого представника до Центральної виборчої комісії з правом дорадчого голосу. Вона також має право мати не більше 5 уповноважених представників в загальнодержавному окрузі і 2 в кожному одномандатному окрузі. Уповноважені представники в одномандатних округах мають право на дорадчий голос у відповідних окружних виборчих комісіях. Представник партії і уповноважена особа мають право бути звільненими від своїх виробничих або службових обов‘язків без оплати і за згодою роботодавця чи організації.
89. Позитивним моментом є те, що представникам партії надаються широкі права згідно Статті 74(13), як і уповноваженим особам згідно Статті 74(14). Чіткий та всебічний виклад цих прав має вести до сприяння прозорості і збільшенню довіри під час виборчого процесу.
90. Права представників партії включають право бути присутнім на всіх засіданнях Центральної виборчої комісії, отримувати порядок денний та матеріали до питань порядку денного до початку зустрічі, брати участь в обговореннях та мати доступ до всіх документів і протоколів зустрічі. Вони також можуть ознайомлюватись з усіма повідомленнями між окружними виборчими комісіями та Центральною виборчою комісією щодо результатів голосування та мають право отримувати копії протоколів виборчої комісії. Уповноважені особи представляють інтереси партій і кандидатів відносно інших суб‘єктів виборчого процесу. Вони можуть брати участь у зустрічах окружних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій, бути присутніми в дільничній виборчій комісії під час голосування та підрахунку голосів. Слід включити чітке право бути присутнім на зустрічі дільничної виборчої комісії перед голосуванням для спостереження за відкриттям роботи дільничної виборчої комісії.
91. Стаття 76 визначає офіційних спостерігачів як офіційних спостерігачів від партій, кандидатів у депутати в одномандатних округах, громадських організацій, іноземних держав та міжнародних організацій. Позитивним кроком є те, що з проекту закону була усунута вимога того, щоб громадська організація, перш ніж мати змогу направляти спостерігачів, вже була зареєстрована протягом певного періоду часу.
92. Для того, щоб направити офіційних спостерігачів відповідно до Статті 77(2), громадські організації повинні спершу, не пізніше, ніж за 60 днів до дня виборів, звернутися за дозволом до Центральної виборчої комісії. Єдиною дозволеною причиною для відмови на таке звернення є те, що громадська організація не була належним чином зареєстрована або те, що до її статутної діяльності не належать питання виборчого процесу, в тому числі, спостереження за ним.
93. Офіційні спостерігачі від партій, кандидатів чи громадських організацій мають широкі та всеосяжні права, які детально викладені в Статті 75(9). Одним положенням, яке викликає занепокоєння, є положення про дозвіл офіційним спостерігачам "вживати всіх необхідних заходів щодо припинення протиправних дій під час голосування і підрахунку голосів виборців в дільничній виборчій комісії". Це право є занадто широким і деякі суб‘єкти виборчого процесу потенційно могли б зловживати таким правом. Краще було б зазначити, що офіційні спостерігачі повинні негайно повідомити дільничну виборчу комісію, окружну виборчу комісію, Центральну виборчу комісію чи інші відповідні органи влади, якщо вони помітять дії, які вважатимуть незаконними, ніж вживати таких дій самостійно.
94. Офіційні спостерігачі від іноземних держав та міжнародних організацій акредитуються Центральною виборчою комісією шляхом подання запиту через Міністерство закордонних справ України не пізніше, ніж за 7 днів до дня виборів (Стаття 78). Деталі процедури для акредитації міжнародних спостерігачів мають бути встановлені ЦВК. Розробляючи постанови щодо акредитації, ЦВК має переконатися в тому, що вона включила детальні і всеохоплюючі причини для відмови у акредитації, як це було зроблено для спостерігачів від громадських організацій. Права офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій окреслені в Статті 78(6), вони всеохоплюючі та детальні. Згідно зі Статтею 78(3) спостерігачів може супроводжувати перекладач.
95. В Статті 78(6) (6) є вимога що, якщо дві чи більше груп спостерігачів від іноземних держав чи міжнародних організацій захочуть координувати свою діяльність, то вони мають це узгодити з ЦВК. Важко визначити, яка мета цього положення, але це не що інше, як вплив на право спостерігачів на об’єднання. Поки не буде чітко сформульована законна підстава для цієї вимоги, слід розглянути питання про її скасування.
96. Стаття 78(6)(4) надає право офіційним спостерігачам робити фото- та кінозйомкe, аудіо- та відеозаписи процесу голосування, не порушуючи при цьому таємниці голосування. Це правило несе в собі очевидний ризик, який полягає в тому, що здійснення таких записів фактично може порушити таємницю голосування або, навіть, що більш ймовірно, викликати відчуття страху в частини виборців. Доречними будуть більш детальні правила, що дозволяють лише обмежене використання камер для забезпечення прозорості процесу.
J. Голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів
97. Процедура передачі виборчих бюлетенів, зазначена в Статті 81, містить в собі достатні заходи з безпеки задля забезпечення недоторканості бюлетенів перед днем виборів. Впродовж процесу передачі і транспортування бюлетенів має гарантуватися прозорість за допомогою чіткої низки захисних заходів. Всі ці документи мають бути загальнодоступними.
98. Голосування проводиться з восьмої до двадцятої години без перерви, відповідно до Статті 84 (1). Організація проведення голосування та підтримання у приміщенні для голосування належного порядку, забезпечення таємності волевиявлення виборців під час голосування покладається на дільничну виборчу комісію. В разі вчинення правопорушень, за які законом встановлена відповідальність, голова або заступник голови дільничної виборчої комісії мають право запросити у приміщення для голосування працівника органів внутрішніх справ. Як тільки ситуація вирішиться, працівник органів внутрішніх справ має залишити приміщення для голосування. Перебувати працівнику органів внутрішніх справ у приміщенні для голосування дозволяється лише в разі виконання ним свого права виборця.
99. Стаття 84 (3) підтримує існуючу вимогу, що член дільничної виборчої комісії, який вручає бюлетень виборцю, повинен підписати бюлетень для того, щоб він став дійсним. Попередні спільні рішення пропонували, щоб ця вимога була скасована, поки не буде сформульована законна підстава відносно безпеки або таємності бюлетеня задля її збереження. В ході попередніх виборів бюлетені були визнані недійсними через відсутність підпису на них члена дільничної виборчої комісії, навіть якщо намір виборця був чітким. Це карає виборця за помилку, ненавмисну або навмисну, членом дільничної виборчої комісії, якому не вдалося вплинути на дійсність кинутого до виборчої урни бюлетеня. БДІПЛ ОБСЄ та Венеціанська комісія ще раз повторюють свою попередню рекомендацію, що слід звернути увагу на перегляд цієї вимоги.
100. Існують умови, що дозволяють сліпим виборцям та/або особам, які фізично не можуть голосувати, запросити до кабінки для голосування третю особу, щоб допомогти їй реалізувати своє право на голосування. Список осіб, які не можуть допомагати іншим виборцям, є всеохоплюючим та логічним.
101. Голова ДВК оголошує про закінчення голосування о 20-й годині, і лише тим виборцям, які в цей момент знаходяться в приміщенні дільниці дозволяється голосувати. Ця заборона має бути змінена, щоб дозволити голосувати всім виборцям о 20 годині, незалежно від того, знаходяться вони чи ні в приміщенні дільниці. Цього можна досягти таким чином: один з членів ДВК має стояти на порозі дільниці о 20 годині та повідомляти виборцям, які входять після цього часу, що вони не зможуть проголосувати.
102. ДВК має надати до ОВК попередню інформацію щодо кількості осіб, занесених до списку виборців, кількості виборців, які отримали бюлетені та кількості виборців, які голосували вдома, одразу ж після закінчення голосування. Це підвищує прозорість процесу голосування та зменшує ймовірність того, що результатами підрахунків, здійснених ДВК, можна буде маніпулювати.
103. Голосування за місцем перебування дозволено відповідно до Статті 85 тим виборцям, які “не здатні пересуватися самостійно за віком, інвалідністю чи станом здоров'я”. Заява щодо голосування за місцем перебування має бути надана до ДВК не пізніше 20-ї години останньої п'ятниці перед днем голосування. Витяг зі списку виборців для голосування за їх місцем перебування має бути наданий для загального ознайомлення в приміщенні дільничної виборчої комісії в останній день перед голосуванням.
104. Надання до заяви щодо голосування за місцем перебування супровідних документів для засвідчення того, що виборець дійсно не в змозі голосувати на території виборчої дільниці, не є необхідною умовою. Це питання встало під час останніх виборів. Було б непогано зазначити в законі, що така документація потрібна. Це б виключило можливість будь-яких непорозумінь щодо того, які види документів потрібні для надання дозволу на голосування за місцем перебування. Це також зменшить можливість того, що така заява буде відхилена членами комісії.
105. В той час, як Стаття 85.11 вимагає від кожної ДВК підготувати звітні документи із зазначенням кількості бюлетенів, виданих членами ДВК відповідальними за голосування за місцем перебування та іменами цих членів, немає жодної вказівки щодо кількості бюлетенів що мають бути видані. Такі вказівки мають бути надані. В ідеалі, до цієї кількості мають входити всі виборці, зареєстровані у відповідному “витягу із списку виборців”. Крім того, недостатньо визначена кількість запасних бюлетенів, заготованих на випадок псування бюлетенів.
106. Система голосування за місцем перебування, створена з необхідними заходами безпеки, дозволяє виконувати зобов’язання в рамках Конвенції ООН з гарантування прав осіб з обмеженими можливостями.
107. Під час останнього засідання дільничної виборчої комісії, яке розпочинається після завершення голосування, до початку підрахунку голосів розглядаються всі скарги, отримані під час процесу волевиявлення.
108. Процедури, описані в статтях 87, 88 та 89, що стосуються обробки виборчих списків, дій з невикористаними виборчими бюлетенями, відкривання виборчих урн й відповідно безпосереднього підрахунку бюлетенів, є більш широко визначеними та такими, що мають владнати ситуацію в разі виникнення будь-яких непередбачуваних обставин. Однак, деякі положення є досить складними, заплутаними та важкими для розуміння членами виборчих комісій та громадськості.
109. В статті 90 деталізується інформація, що має бути включена в протоколи дільничної виборчої комісії, установлена форма якої має бути затверджена ЦВК. Є 14 окремих питань, які мають бути включені в протокол дільничної виборчої комісії та 17 – до протоколу окружної виборчої комісії. Необхідно гарантувати, що члени дільничних та окружних виборчих комісій пройдуть необхідне навчання, яке дозволить їм в повній мірі розуміти спеціальну термінологію протоколів.
110. Дільнична виборча комісія може визнати голосування на виборчій дільниці недійсним в разі встановлення порушень вимог цього закону, що робить неможливим встановити волевиявлення виборців, лише за таких трьох обставин (Стаття 91). Всі ці три причини містять мінімальний показник порушень, які мають виникнути для вступу цього положення в силу: виявлення фактів незаконного голосування в кількості, що перевищує 10% від кількості голосів; знищення або пошкодження виборчих урн, що унеможливлює встановлення змісту виборчих бюлетенів, якщо кількість таких перевищує 20% від кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені; виявлення у виборчих урнах бюлетенів для голосування в кількості, що перевищує більш як на 10% кількість виборців, які отримали відповідні бюлетені. Важко знайти виправдання таким вибірковим стандартам дозволеної різниці відповідних показників. Вони встановлюють прийнятний рівень шахрайства, що є несумісним з проведенням чесних виборів. Насправді, результати виборів мають бути визнані недійсними, якщо рівень шахрайства або ж посадових злочинів був такий, що волевиявлення виборців не може бути встановленим. ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія рекомендують переглянути ці положення та зробити можливим анулювання результатів виборів на всіх рівнях, де порушення можуть вплинути на їх результат.
111. Центральна виборча комісія встановлює результати виборів в загальнодержавному та одномандатних округах не пізніше, ніж на десятий день після безпосереднього проведення виборів. Зміст протоколів ЦВК повинен бути опублікований на сайті Комісії. Це має суттєво посилити прозорість та довіру громадськості до виборчого процесу. Це також відповідатиме пункту 7.4 Копенгагенського документа ОБСЄ.
112. Стаття 97(3) встановлює 5-ти відсотковий прохідний бар’єр для партій для подальшого розподілу мандатів в загальнодержавному окрузі. Це є підвищенням цього показника порівняно з 3%, які встановлені діючим законом. Причини такого підвищення є незрозумілими. Прохідний бар’єр обчислюється відповідно до кількості виборців, які беруть участь у виборах. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують, щоб цей показник розподілу парламентських місць обчислявся, виходячи з кількості визнаних дійсними бюлетенів у відповідності з міжнародною практикою.
К. Скарги та звернення
113. Цей законопроект не містить положення, включеного до попередніх законів, яке дозволяє подавати скаргу або до виборчої комісії вищого рівня, або до суду. Це задовольняє постійним рекомендаціям ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської комісії скасувати це положення.
114. Потрібно уникати затяжного розгляду скарг та судових процедур, пов’язаних з вирішенням виборчих суперечок, тому необхідно встановити часові обмеження. Однак, часові обмеження не мають бути дуже жорсткими, щоб не завадити прийняттю справедливого рішення. Стаття 108 вимагає, щоб скарга була подана впродовж 2-х днів з часу вчинення дії, бездіяльності, або прийняття рішення. Часові обмеження є навіть меншими стосовно подій, що відбуваються напередодні або в день проведення виборів. Неможливість позивача, не за своєї вини, подати скаргу впродовж визначеного періоду часу може призвести до несправедливості. Необхідно розглянути питання запровадження виключень щодо часових рамок в тих випадках, коли позивач не міг знати про порушення, після проведення належної перевірки та в тому разі, якщо це необхідно для здійснення правосуддя.
115. Рішення виборчих комісій по скаргах мають бути справедливими, законними та обґрунтованими відповідно до Статті 112. Пункт 10 цієї Статті вимагає, щоб копія рішення була передана або надіслана позивачу, відповідачу або іншими зацікавленим особам та відповідній виборчій комісії не пізніше як на наступний день після прийняття рішення. З метою посилення прозорості та довіри суспільства до порядку розгляду скаргу необхідно запровадити вимогу щодо розміщення всіх рішень ЦВК та ОВК на сайті ЦВК.
116. Відповідно до цього законопроекту результати виборів можна оскаржити у виборчій комісії вищого рівня в порядку, визначеному для подання офіційних скарг (Стаття 107). Скарги щодо результатів ДВК мають подаватися до відповідної ОВК впродовж 2 діб з часу прийняття рішень ДВК. ОВК має розглянути скаргу впродовж 2 діб з часу її подання. Рішення ОВК може бути оскаржено в ЦВК впродовж 2 діб, та ЦВК має прийняти рішення по цій скарзі впродовж 2 діб з часу її подання. Рішення ЦВК можуть бути оскаржені в Адміністративному суді в порядку, визначеному в Кодексі адміністративного судочинства України.
117. Відповідно до Статті 172 (3) Кодексу адміністративного судочинства рішення, дії або бездіяльність ЦВК, пов’язані з визначенням результатів, можуть бути оскаржені у Вищому адміністративному суді. Всі інші рішення, дії або бездіяльність ЦВК оскаржуються у відповідному районному адміністративному суді. Скарги стосовно результатів можуть бути подані впродовж 5 діб з часу прийняття рішення, вчинення дії або бездіяльності, щодо яких подається скарга. Рішення Вищого адміністративного суду набувають чинності з часу їх оголошення та не є предметом для подальших скарг. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ сподіваються на те, що процедури подачі скарг та звернень, передбачені в цьому законопроекті та в Кодексі адміністративного судочинства, зроблять внесок до своєчасного вирішення виборчих суперечок.
IV. Висновок
118. Проект закону забезпечує детальне регулювання процесу парламентських виборів. Він включає в себе ряд рекомендацій, попередньо розроблених різними місцевими та міжнародними організаціями, в тому числі Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ.
119. Виборча система, якій було віддано перевагу цим законопроектом, не є тією, що обговорювалася представниками Венеціанської комісії під час їхніх зустрічей з українськими властями, і не є тією, яка рекомендувалася Резолюцією 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи.
120. Деякі попередні рекомендації, що містилися у звітах ОБСЄ/БДІПЛ та у спільних висновках Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ не були враховані у проекті закону, наприклад, обмеження права бути кандидатом для тих осіб, які були визнані винними у скоєнні умисного злочину незалежно від його тяжкості; відсутність чітких критеріїв та крайніх строків для визначення меж виборчих округів; відсутність ясності щодо можливості оскарження результатів виборів та відсутність повного розкриття інформації – до та після виборів – щодо джерел та розмірів фінансових внесків, а також видів та сум витрат на проведення виборчої кампанії.
121. Проект закону містить ряд вдосконалених, порівняно з діючим законом, положень, а саме: він гарантує представникам ЗМІ безперешкодний доступ на всі публічні заходи, пов’язані з виборами, встановлює обов’язковість навчання для голів, заступників голів та секретарів окружних виборчих комісій, ліквідує необмежене право звільняти членів виборчих комісій та надає можливість балотуватися незалежним кандидатам.
122. Втім, місцями проект закону занадто складний і може бути покращений шляхом більш чіткого формулювання положень, щоб вони були більш чітко зрозумілі всім учасникам виборчого процесу. Складність законопроекту підкріплює необхідність зведення в єдиний зведений кодекс всіх законів, що стосуються виборів.
123. ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія готові допомогти українському керівництву в його зусиллях створити правову базу для проведення демократичних виборів в Україні згідно із зобов’язаннями ОБСЄ, Ради Європи та іншими міжнародними стандартами демократичних виборів.
сайт Міністерства юстиції
До списку статтей
